2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”），涉及礦業(yè)權(quán)出讓、油氣勘查開(kāi)采管理、儲(chǔ)量管理等3方面11項(xiàng)改革。7號(hào)文的出臺(tái)，一是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、石油天然氣體制改革、統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、加大油氣勘探開(kāi)發(fā)力度等決策部署，深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；二是立足礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采實(shí)際，為解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問(wèn)題，將實(shí)踐中一些成熟、可行的經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，上升到制度層面，為正常有序推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理工作提供政策保障。
目前，為貫徹落實(shí)7號(hào)文，各地結(jié)合自身實(shí)際已出臺(tái)不少配套文件。實(shí)踐中有哪些問(wèn)題仍亟待破解？國(guó)外有無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？本期《圓桌匯》特邀業(yè)內(nèi)專家就此進(jìn)行闡述。
在國(guó)內(nèi)外對(duì)比中求解礦業(yè)用地難題
鹿愛(ài)莉
地質(zhì)勘查和采礦需要用地，誰(shuí)說(shuō)了算？
各國(guó)地質(zhì)勘查和采礦能否取得用地權(quán)利與各國(guó)土地所有制有關(guān)。
根據(jù)我國(guó)《憲法》《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，占用基本農(nóng)田涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，其余由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
相比較，其他國(guó)家的土地所有制多以私有制為基礎(chǔ)，大部分國(guó)家土地所有權(quán)除屬于國(guó)有（公有、集體）外，還有私人、土著人等所有。比如：加拿大聯(lián)邦政府和省政府分別負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦公有土地和省公有土地，私人土地則由所有者自主經(jīng)營(yíng)管理。采礦權(quán)人進(jìn)入私人所有土地需經(jīng)其同意，如果私人不同意，要按照法規(guī)規(guī)定的協(xié)商程序進(jìn)行；如果地面所有權(quán)為國(guó)有，則采礦權(quán)人可以無(wú)償進(jìn)入。澳大利亞法律規(guī)定，只有在私人土地的所有者和占有者都書(shū)面同意的前提下，部長(zhǎng)才能批準(zhǔn)該土地用于礦業(yè)活動(dòng)。新西蘭法律規(guī)定，如果所采礦產(chǎn)資源具有重要價(jià)值并且符合國(guó)家利益時(shí)，該土地可強(qiáng)制性地準(zhǔn)予采礦。
地質(zhì)勘查和采礦，國(guó)內(nèi)外如何用地？
我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度。《土地管理法》第四條規(guī)定：國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，工礦用地屬于建設(shè)用地。
我國(guó)地質(zhì)勘查實(shí)行臨時(shí)用地（土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移）管理。《土地管理法》第五十七條規(guī)定了地質(zhì)勘查可以臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年。
采礦用地按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。采礦占用土地，涉及農(nóng)用地的必須轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。如果是由政府組織實(shí)施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體所有土地實(shí)施征收，即征為國(guó)有建設(shè)用地。如果是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，按《土地管理法》第六十三條規(guī)定，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由采礦權(quán)人使用。由此，目前能源礦產(chǎn)開(kāi)采可以采用征收農(nóng)村集體所有土地的方式用地，開(kāi)采其他礦產(chǎn)如果使用農(nóng)用地，必須轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，且要符合規(guī)劃和依法登記。
相比較，國(guó)外的地質(zhì)勘查和采礦用地方式較為多樣和靈活。
國(guó)外對(duì)地質(zhì)勘查用地幾乎沒(méi)有限制。比如：加拿大法律規(guī)定，任何持有勘探許可證的加拿大公民或外國(guó)人都有權(quán)準(zhǔn)入皇室土地和私人土地進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)。新西蘭礦業(yè)法規(guī)定，由王國(guó)政府雇用并經(jīng)部長(zhǎng)專門或一般性書(shū)面授權(quán)的任何人，在其受雇用期限內(nèi)，在白天時(shí)間可以與其認(rèn)為合適的助手進(jìn)入或重復(fù)進(jìn)入任何土地區(qū)域，為采礦目的進(jìn)行地質(zhì)、地球物理化學(xué)測(cè)量，從土地中采樣或在土地上建設(shè)測(cè)量所需的設(shè)施。日本礦業(yè)法規(guī)定，為滿足有關(guān)礦業(yè)的測(cè)量或勘查的需要，礦業(yè)權(quán)人或租礦權(quán)人可在得到通商產(chǎn)業(yè)局局長(zhǎng)的許可后，進(jìn)入他人的土地，或砍伐成為障礙的竹、木等。法國(guó)礦業(yè)法規(guī)定，探礦權(quán)人進(jìn)行勘探時(shí)，只要持有部長(zhǎng)頒發(fā)的批準(zhǔn)書(shū)，就可以不經(jīng)過(guò)土地所有權(quán)人的同意進(jìn)行勘探，但探礦權(quán)人必須向土地所有人支付報(bào)酬才能使用土地的相應(yīng)部分，對(duì)于擁有特別許可證（如石油和天然氣）的勘探用地則可排除包括土地所有人在內(nèi)的任何土地權(quán)利人的干涉。吉爾吉斯斯坦礦法規(guī)定，當(dāng)進(jìn)行地質(zhì)工作伴有不大范圍的破壞地表完整性時(shí)，如開(kāi)挖探槽、修路、打鉆等，需辦理臨時(shí)使用土地許可。
國(guó)外采礦權(quán)人取得用地的方式主要有地役權(quán)、臨時(shí)用地（使用他人土地）和征用、征收（購(gòu)買）等。比如：委內(nèi)瑞拉礦業(yè)法規(guī)定，管轄范圍內(nèi)采礦活動(dòng)受益人可以申請(qǐng)地役權(quán)、臨時(shí)占用和財(cái)產(chǎn)征用。如果地役權(quán)涉及私人土地的，礦業(yè)權(quán)受益人可以同土地所有人簽訂必要的合同。未達(dá)成協(xié)議的，受益人可向具有管轄權(quán)的民事法院提交申請(qǐng)，要求批準(zhǔn)采礦作業(yè)。日本礦業(yè)法規(guī)定，使用他人土地（土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移）如果造成土地形態(tài)和質(zhì)量改變且難以恢復(fù)原狀的場(chǎng)合，得征收他人土地。剛果（布）法律規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人獲得土地的途徑可以是購(gòu)買也可以是租賃，如果與當(dāng)?shù)卣献鹘?jīng)營(yíng)還可以免費(fèi)獲得土地，也可以土地作價(jià)入股。
此外，關(guān)于用地年限問(wèn)題，各國(guó)基本上與許可證的年限相同。比如：莫桑比克土地管理法規(guī)定，土地使用權(quán)的批準(zhǔn)必須獲取相關(guān)的許可證（采礦許可證）和其他授權(quán)，許可證包含確定的有效期，在該有效期內(nèi)可以行使土地使用權(quán)；吉爾吉斯斯坦土地法規(guī)定，土地使用權(quán)限提供至許可證有效期。
值得借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)
盡管國(guó)內(nèi)外土地所有制性質(zhì)不同，但是，由于地質(zhì)勘查和采礦用地的特點(diǎn)基本相同，即礦產(chǎn)資源勘查前用地位置和規(guī)模都無(wú)法確定；開(kāi)采階段具有位置固定性、占地周期性、部分可恢復(fù)性等特點(diǎn)；采礦用地的實(shí)際用地年限由礦山服務(wù)年限決定；礦業(yè)用地大多地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍之外等，國(guó)外一些靈活的用地制度值得我國(guó)借鑒：
一是在用途上將采礦用地作為特殊的建設(shè)用地進(jìn)行單獨(dú)管理，不受規(guī)劃和指標(biāo)的限制。采礦用地指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理。礦山建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批時(shí)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，不占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和年度用地計(jì)劃指標(biāo)，以滿足礦山建設(shè)的需要。
二是不區(qū)別礦種，允許根據(jù)用地形態(tài)靈活采用臨時(shí)用地、地役權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收、租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等方式。
三是在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中納入地質(zhì)勘查和采礦用地制度，對(duì)用地形態(tài)、用地方式、用地年限等作出規(guī)定。
（作者單位：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）
礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理改革如何走穩(wěn)
許書(shū)平
7號(hào)文帶來(lái)哪些變化？
為解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級(jí)管理帶來(lái)的問(wèn)題，《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”）對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分進(jìn)行了改革，實(shí)行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理制度。
一是調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限及劃分標(biāo)準(zhǔn)。7 號(hào)文對(duì)自然資源部和地方自然資源主管部門之間礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，具體權(quán)限劃分如下：自然資源部負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣、頁(yè)巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨 14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記。省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是指《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016~2020 年）》所列的24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和2017年國(guó)務(wù)院確立的新礦種（天然氣水合物）。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)是指煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石11 種礦產(chǎn)。其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓、登記由省級(jí)及以下自然資源主管部門負(fù)責(zé)。
7號(hào)文不僅對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，還對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，按照礦種劃分不同層級(jí)自然資源主管部門的權(quán)限，并將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)作為劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，即重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓由自然資源部負(fù)責(zé)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)。
二是賦予地方更大自主權(quán)。7號(hào)文對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以外的其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限不作具體規(guī)定，僅是明確由省級(jí)及以下自然資源主管部門負(fù)責(zé)，賦予地方更大自主權(quán)，使得各省（區(qū)、市）可以根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜劃分本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，具有更強(qiáng)的針對(duì)性、可操作性和靈活性。
三是實(shí)行探礦權(quán)四級(jí)出讓登記管理制度。按照7號(hào)文改革精神，探礦權(quán)出讓登記權(quán)限劃分不再與采礦權(quán)相區(qū)別，由實(shí)行兩級(jí)出讓登記管理調(diào)整為四級(jí)出讓登記管理，即除了由自然資源部和省自然資源主管部門負(fù)責(zé)出讓登記外，還將由市級(jí)和縣級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)出讓登記。
地方如何劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限？
為貫徹落實(shí)7號(hào)文，各地結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)了相關(guān)配套文件，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分作出了具體規(guī)定。地方已出臺(tái)的配套文件，以礦種作為劃分各級(jí)自然資源主管部門出讓權(quán)限的主要標(biāo)準(zhǔn)，具體情況如下：
一是各省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)出讓的礦種有較大差異性。有的省級(jí)自然資源主管部門對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限下放幅度較大，僅負(fù)責(zé)煤炭、煤層氣、 鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石 11 種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記，除戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以外的其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓均下放給市、縣級(jí)自然資源主管部門。比如浙江、重慶等省（市）。
有的省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)出讓的礦種較多，負(fù)責(zé)除自然資源部權(quán)限外的能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、部分非金屬礦產(chǎn)和部分水氣礦產(chǎn)等礦業(yè)權(quán)出讓登記。
有的省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)和部分重要礦種礦業(yè)權(quán)出讓登記。比如湖北省自然資源廳除負(fù)責(zé)煤炭、煤層氣等11 種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)外，還負(fù)責(zé)地?zé)帷⒂晚?yè)巖、二氧化碳?xì)狻y、鉑、錳、鉛、鋅、硫、鍶、金剛石、鈮、鉭、石棉、礦泉水15種重要礦產(chǎn)及寶玉石的礦業(yè)權(quán)出讓、登記。
二是市級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限大幅增加。從各省級(jí)自然資源主管部門出臺(tái)的配套改革文件來(lái)看，市級(jí)自然資源主管部門不僅負(fù)責(zé)出讓的礦種數(shù)大幅增加，而且出讓權(quán)限大幅增加，既負(fù)責(zé)儲(chǔ)量為大、中型規(guī)模的采礦權(quán)出讓，還負(fù)責(zé)探礦權(quán)出讓，將成為今后礦業(yè)權(quán)出讓的力量。
三是縣級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限相對(duì)較小。從各省級(jí)自然資源主管部門出臺(tái)的配套改革文件來(lái)看，大部分省（市、區(qū)）內(nèi)縣級(jí)自然資源主管部門僅負(fù)責(zé)普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記。少部分省（區(qū)、市）內(nèi)縣級(jí)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，由市級(jí)自然資源主管部門確定。總體來(lái)看，縣級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限相對(duì)較小。
如何確保“放得下、接得住、管得好”？
按礦種劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，實(shí)行同一礦種礦業(yè)權(quán)出讓登記同級(jí)管理制度，有利于解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級(jí)管理帶來(lái)的問(wèn)題，從制度上防止地方越權(quán)出讓登記，以及防止規(guī)避人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問(wèn)題；有利于推進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“放管服”改革向縱深發(fā)展，賦予地方更多自主權(quán)，因地制宜制定本地權(quán)限劃分政策，充分調(diào)動(dòng)地方工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。為貫徹落實(shí)好礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限改革，既要加強(qiáng)對(duì)地方指導(dǎo)和宏觀調(diào)控管理，實(shí)現(xiàn)“放得下、接得住、管得好”；又要跟蹤總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，為礦產(chǎn)資源法修改積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)權(quán)限劃分規(guī)范化、法律化。
一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，做到“放得下、接得住”。礦業(yè)權(quán)出讓是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性、政策性很強(qiáng)的工作，既是一項(xiàng)權(quán)屬確認(rèn)，也是一次資源配置，既要依法依規(guī)嚴(yán)格按程序進(jìn)行出讓登記，也要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。基層自然資源管理部門承擔(dān)的礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限大幅增加，工作任務(wù)和工作難度也會(huì)相應(yīng)大幅增加，而基層自然資源管理部門在不同程度上存在人員力量不足、專業(yè)人員缺乏等問(wèn)題。要順利接住礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，特別是對(duì)剛接手的探礦權(quán)和大型儲(chǔ)量規(guī)模的采礦權(quán)出讓登記管理工作，需要加大對(duì)基層礦政管理人員的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升管理人員素質(zhì)和 業(yè)務(wù)能力，對(duì)工作中遇到的困難及時(shí)加以指導(dǎo)解決，推動(dòng)提高基層自然資源管理部門礦業(yè)權(quán)管理水平。
二是創(chuàng)新管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“放得下、管得好”。隨著中央簡(jiǎn)政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)管理中的一些行政許可事項(xiàng)和非行政許可事項(xiàng)已取消，傳統(tǒng)的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則要求，重新設(shè)計(jì)管理抓手，實(shí)現(xiàn)“放得下、管得好”。比如，進(jìn)一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度科學(xué)性和可操作性，從源頭上加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采布局合理性；充分開(kāi)發(fā)利用全國(guó)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)中礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)信息，加強(qiáng)對(duì)各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、分析研判，加強(qiáng)宏觀調(diào)控管理，提高礦業(yè)權(quán)出讓工作科學(xué)性；以全國(guó)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)為抓手，加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓、登記全過(guò)程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)行為，規(guī)范出讓、登記工作。
三是跟蹤總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，加快推進(jìn)權(quán)限劃分規(guī)范化、法律化。黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，要求推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央與地方政府事權(quán)法律制度。為使改革與法治攜手并進(jìn)，相得益彰，實(shí)現(xiàn)改革和立法相銜接，需要及時(shí)總結(jié)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限劃分改革經(jīng)驗(yàn)做法，將實(shí)踐證明行之有效的做法，在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改中予以明確，上升到制度層面，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓登記管理權(quán)限規(guī)范化、法律化。
